Опыт различных стран показывает, что успех развития туризма напрямую зависит от того, как на государственном уровне воспринимается эта отрасль, насколько она пользуется государственной поддержкой. Документы международных конференций по туризму указывают, что «Туризм должен планироваться государственными властями, а также местной администрацией и туристскими организациями на комплексной и последовательной основе»¹. Сегодня невозможно обойтись без единого национального механизма, обеспечивающего координацию туристской политики на общегосударственном и региональном уровнях.

В своих рекомендациях ВТО отмечает, что на нынешнем этапе развития туризма только государство и правительство играют в нем первостепеннейшую, если не единственную роль, а частнопредпринимательский сектор участвует в этом лишь частично. Последний никогда не сможет покрыть потребности в крупных инвестициях для развития курортных, гостиничных и иных туристских предприятий, как и основных элементов туристской инфраструктуры. Необходимо отказаться от мысли, что частный сектор способен выполнять отдельные функции НТА (Национальной Туристской Администрации). Во всех сильных туристских державах есть такие организации, подчиненные, как правило, министерствам, которые занимаются разработкой национальных программ развития туризма, называются они по-разному: в Великобритании – BTA(British Tourist Authority), в Ирландии – Irish Board, в Испании – Turespana, в Италии – ENIT, в Норвегии – NORTRA и т. д. Именно они содержат представительства по туризму в других странах, они разрабатывают привлекающие туристов программы и обеспечивают поток туристской информации². При их помощи в ряде стран разрабатываются государственные программы стимулирования выездного туризма, которые предусматривают льготы в налогообложении, упражнение погранично-таможенного режима, создание благоприятных условий для инвестиций, увеличение бюджетных ассигнований на развитие инфраструктуры, рекламу на зарубежных рынках, подготовку кадров.

Примером такой страны может служить Греция. Ее правительство предлагает инвесторам помощь в получении кредита по выгодной процентной ставке, скидки по налогам. Ежегодно Министерство национальной экономики Греции объявляет общую сумму помощи инвесторам в туризм.

Правительством же Греции определятся приоритеты инвестирования в туризм. Прежде всего, это строительство, расширение и модернизация высококлассных отелей и туркомплексов. Причем, если объем инвестиций достигает 21 млн. долларов США, предоставляются дополнительные льготы³. Интересно, что реконструирующиеся гостиницы и другие туристские объекты имеют право формы государственной помощи. Кому подойдет – субсидии или налоговые льготы . Такая политика в области туризма дает, безусловно, положительный результат. Достаточно сказать, что только поток российских туристов в Грецию (с 1989 по 1999 г.) увеличился более, чем в двадцать раз: с 7 тыс. 800 человек в год до 200 тыс. человек⁴. Кстати, именно министерство туризма Греции стало первым зарубежным представительством по туризму в Москве и было открыто 27 сентября 1994 года⁵.

Государственные программы развития туризма существуют во многих странах мира, которые считают туризм одной из основных отраслей развития экономики. Доходы, получаемые государством в виде налога от туристской деятельности, тоже весьма внушительны : в США сумма налогов от туризма составляет 130 млрд. дол. в год, в Японии – 70, в Германии – 57⁶.

Что же касается отечественного туризма, то мы этой цифры не знаем, как, впрочем, не знаем и методики расчета платежного баланса, применяемого ныне Центробанком. В печати можно встретить цифру 20–25 млрд. дол., но никакими серьезными источниками она не подтверждается⁷. Данное положение в Российском туризме является следствием того, что у нас до си пор отсутствует государственная комплексная политика развития туризма. Как отметила вице-премьер Правительства РФ В. Матвиенко: «В России управление данной отраслью ограничивалось незначительными функциями лицензирования и, так скажем, наблюдением за тем, что происходит в данной сфере»⁸. Надо полагать, что Правительство в процессе «наблюдения» заметило, что Россия в последнее десятилетие превратилась в страну преимущественно выездного туризма и стала ведущим рынком для турфирм Турции, Кипра, Китая, Финляндии, Польши, обеспечивая значительную часть доходов от этого вида деятельности.

Государственная политика в сфере туризма предполагает прежде всего создание правовой базы, позволяющей туризму нормально функционировать как равноправной отрасли в условиях рынка.

В послеперестроечный период по мере формирования в экономике России рыночных отношений, государство предприняло ряд попыток регулирования этой отраслью, если иметь в виду создание и принятие в 1990?х гг. ряда Федеральных Законов и других правовых актов, в которых конкретизировались отдельные вопросы туризма правда, в большей мере внутреннего (в основном спортивного, экологического, а также туристских мероприятий в системе оздоровительного отдыха)⁹. Что же касается правовых основ выездного туризма, то их соблюдение возлагалось, в частности, на особенности, определяемые Федеральным законом «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г., которым была определена ответственность за обязательность и качественность предоставляемых (продаваемых) услуг. Данный закон, кроме того, защищал и отстаивал интересы иностранных граждан как потребителей услуг, предоставляемых в нашей стране зарубежным посетителям. Таким образом, этот закон в совокупности с рядом других документов, регламентирующих те или иные стороны режимной работы в стране, в определенной мере прикрыл правовой вакуум в туристской сфере в первой половине 1990-х годов¹⁰.

Особо важным периодом в становлении национального туризма, по мнению большинства специалистов, является середина прошлого десятилетия, когда рядом Указов Президента и Постановлений Правительства туризм в нашей стране впервые был официально введен в сферу государственных интересов. В основополагающем Указе Президента говорилось: «1. Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации»¹¹.

Впоследствии эта мысль нашла свое одобрение в Федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации». Программу предполагалось реализовать в два этапа.

Первый этап (1995–1997 гг.) включал разработку системы программных мероприятий, направленных на формирование нормативно- правовой базы развития туризма, механизмов государственного регулирования, рекламно-информационного, кадрового и научного обеспечения, а также предполагал развитие материальной базы в рамках реконструкции и завершения строительства туристских объектов, расположенных в районах с наибольшим туристским потенциалом. Реализация первого этапа Программы должна была привести к стабилизации и началу постепенного роста внутреннего и въездного туризма.

Второй этап (1998–2005 гг.) предполагал завершение работы по созданию современной системы подготовки кадров для сферы туризма, модернизации существующей материальной базы и строительство новых объектов средств размещения и туристской инфраструктуры, развертывание широкомасштабной рекламной кампании по продвижению отечественного туристского продукта на мировом рынке¹². По мнению составителей Программы, реализация второго этапа должна была значительно увеличить рост туристских потоков в нашу страну.

Однако, как показывает практика сегодняшнего дня, этого не случилось. Основные положения данной Программы, к сожалению, остались не выполненными. Причины известны: отсутствие надлежащего финансирования в ее бюджетной части и несостоятельность соответствующих субстанций в создании необходимого механизма внебюджетной подпитки. Таким образом, эта Программа стала всего лишь безуспешной попыткой вернуть национальный туризм в лоно государственного планирования как мощной отрасли народнохозяйственного комплекса.

Следует сказать, что в ряде субъектов РФ (в Тверской, Ярославской и Московской областях, в Приморском и Краснодарском краях, Татарской, Бурятской и других российских республиках) были приняты документы, предусматривающие развитие туризма – как национального, так и выездного с учетом программ социально-экономического и культурного развития регионов, а также с привлечением дополнительных капиталов и инвестиций в данные территории. И те же гостиницы Краснодара, например, вполне готовы принимать иностранных и отечественных туристов на должном уровне. Есть и частные, и мини гостиницы, и жилье посуточно с разнообразным уровнем сервиса. Однако намерения законодателей, в основном, остались на бумаге по уже названным причинам.

Важнейшим событием в области туризма стало принятие в 1996 г. Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Данный закон имел огромное значение, так как был призван ликвидировать «белые пятна» в правовом туристском пространстве. Настоящий закон впервые определил принципы государственной политики, направленные на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ, который регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ. В норме закона было заявлено, что туризм является отраслью экономики, которой придается одно из первенствующих значений; сформулированы цели и принципы государственного регулирования туристской деятельностью¹³. Казалось, что государственные, таможенные, финансовые, административные, транспортные и прочие органы, учреждения и организации прямо или косвенно заняты в туристской сфере, наконец-то, получили долгожданный государственный закон, который обещал стать подлинным путеводителем национального туризма в стране. Тем не менее, повседневная практика уже через год показала, что данный закон не может эффективно работать по причине своей несовершенности. Например, по мнению действительного члена Академии туризма М. Маринина, «…в российском законе нет ни целей, ни задач развития туризма, зато много декларативных и формальных статей. По сути, это не что иное, как популистские лозунги о мнимой государственной поддержке абстрактной туристской деятельности как «одной из основных отраслей экономики РФ»¹⁴. Кстати, этого не отрицали и сами государственные чиновники, имевшие отношение к принятию закона. Так, например, А. Соколов, возглавлявший Комитет Госдумы по туризму и спорту говорил: «Да, это пока декларация, но за эту декларацию стоило бороться. Теперь перед нами следующий этап – довести до сознания всех, от кого зависит функционирование отрасли (в том числе, к сожалению, и до высоких государственных лиц, что туризм – это серьезная и престижная сфера, которая может давать крупные и быстрые доходы в бюджет)»¹⁵.

Специалисты туристского бизнеса отмечают и другие недостатки настоящего закона, которые существенно тормозят развитие этой отрасли.

Так, в законе дано определение всего лишь восемнадцати основным понятиям, которых в реальной практике гораздо больше, нет четкого определения взаимоотношений туроператора и турагента. Более того, соглашения, которые заключают между собой турагенты и туроператоры, согласно Закону, отражают в основном интересы операторов.

В Законе также не оговорена правовая защита турфирм перед клиентом – как операторских, так и агентских. Если между турфирмой и клиентом наступает судебное разбирательство, то в 99 случаях из 100, суд принимает решение в пользу клиента. Это происходит потому, что права клиента защищают: закон о рекламе, о защите прав потребителей, о туризме и Гражданский кодекс РФ. Права турфирм не защищены практически ничем.

Существенным недостатком Закона является и то, что он плохо защищает отечественный туристский рынок от и    ностранных туристских компаний, которые создают свои представительства в нашей стране, но налогов в российский бюджет не платят, создают дополнительную конкуренцию российским турфирмам, предлагая напрямую свой турпродукт по более дешевым ценам. Такое положение может значительно усугубиться, если Россия вступит во Всемирную Торговую Организацию, когда некоторые нормативные акты этой организации будут распространяться и на нашу страну, как это принято в международной практике.

Из вышесказанного следует, что данный закон нуждается в серьезной доработке и существенных дополнениях. Многие даже считают, что Закон «Об основах туристской деятельности…» не может быть основополагающим, и следует разработать и принять новый Закон «О развитии туризма в Российской Федерации», в котором будут четко сформулированы цели и задачи пути развития туризма как сложного межотраслевого социально-экономического комплекса, в котором участвуют все отрасли экономики страны и многомиллионные массы российских и иностранных граждан¹⁶.

Все же, несмотря на ряд существенных недостатков, настоящий Закон имеет огромное значение для развития туризма в цивилизованном ключе: правовой фундамент российского туризма был упрочен этим документом.

В период 1995–2000 гг. государственное регулирование туризмом было сопряжено с другими важными событиями, которые в той или иной мере совершенствовали различные аспекты национального и выездного туризма¹⁷.

В данный период, наряду с продолжением позитивного построения государственных основ РФ в области туризма, не всегда однозначными, были действия, проводимые в сфере развития управленческой структуры отрасли. За десять последних лет (1991 по 2001 гг) управленческая структура в этой отрасли менялась практически ежегодно:

— апрель 1991 г. – упразднение Государственного Комитета СССР по иностранному туризму и создание Совета по иностранному туризму при Кабинете Министров СССР;

— март 1992 г. – упразднение Совета по иностранному туризму при Кабинете Министров СССР и создание Министерства культуры и туризма Российской Федерации;

— сентябрь 1992 г. – упразднение министерства культуры и туризма Российской Федерации и создание Комитета Российской Федерации по туризму;

— январь 1994 г. – упразднение Комитета Российской Федерации по туризму и создание Комитета Российской Федерации по физической культуре и туризму и создание Государственного Комитета по физической культуре и туризму;

— май 1999 г. – преобразование Государственного Комитета по физической культуре и туризму в Российское Агенство по физической культуре спорту и туризму. Затем – в Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму;

— май 2000 г. – упразднение Министерства РФ по физической культуре, спорту и туризму и создание Государственного Комитета Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму (ГКФСТ)
¹⁸.

При этом, части функций упраздненного органа вначале была передана Министерству экономического развития и торговли, а 1 августа 2000 г. при нем был создан Департамент туризма, действующий до сего времени.

Подобная хроника новоиспеченных органов исполнительной власти в туристской отрасли,
во-первых, отрицательно сказалась на их авторитете, во-вторых внесла существенную неразбериху в работу региональных органов туристского управления.

Начало XXI века было отмечено новыми шагами в сфере государственного регулирования туризмом.

С 1 июля 2002 г. вступил в силу новый Кодекс об административных правовых нарушениях (КоАП). На фоне многих значительных экономических и правовых процессов, происходящих в жизни туристских фирм страны, принятие данного документа не особенно заметили менеджеры и руководители компаний. А между тем, этот документ имеет весьма важное значение в регулировании государственно-общественных правоотношений.

Если говорить о конкретных нормах закона, которые могут быть применены к
турфирмам, то это, во-первых, нормы, устанавливающие ответственность за
административные правонарушения в области предпринимательской деятельности, в
области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, осуществление рекламы за
оказание услуг населению с нарушением санитарных норм и без сертификата
соответствия, за нарушение прав потребителя на получение необходимой информации
о реализуемом турпродукте и т. д.¹⁹

В данном Кодексе впервые установлены нормы ответственности за нарушение турфирмами прав ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской документации, за имеющими место в отдельных турфирмах расчетами с туристами в иностранной валюте.

Весьма важным пунктом Кодекса является ответственность тех турфирм перед законом, которые занимаются рекрутским набором рабочей силы за границу без лицензии, или с нарушением условий, предусмотренных лицензией.

Принятие данного Кодекса должно иметь весьма положительный эффект, так как способствует более детальной регламентации и упорядочению деятельности турфирм в условиях современного рынка.

Заметным событием в жизни отечественного турбизнеса является принятие Правительством РФ 12 июля 2002 года «Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года», которая направлена на обеспечение в стране правовой организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии²⁰. В данном документе дается достаточно объективная оценка современному состоянию туризма в Российской Федерации и определены основные факторы, сдерживающие развитие въездного туризма. Концепция также определила основные задачи развития отечественного туризма и сформулировала современные пути их реализации, что теоретически должно значительно продвинуть вперед отечественный туризм.

Аналогичную задачу ставит перед собой и Минэкономразвития РФ, разрабатывая законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных туристской деятельности в Российской Федерации». Здесь предусматривается, в частности, введение финансовых гарантий возмещения убытков, возникновение которых возложено вследствие неисполнения обязательств перед туристами, что соответствует мировой практике государственного регулирования туристской деятельности²¹.

Кроме того, Департамент туризма Мирэкономразвития РФ передал в правительство «Положение о лицензировании компаний, занимающихся организацией клубного отдыха», которое планируется ввести в действие вслед за действующим с 10 февраля 2002 г. положением о лицензировании туроператорской и турагентской деятельности²².

Таким образом, можно сделать вывод о том, что с созданием Департамента по туризму при Минэкономразвития, правовое поле российского туризма стало постепенно расширяться и принимать более цивилизованные формы, что в конечном итоге должно привести к позитивным результатам в развитии этой сферы экономики в целом.

Литература

1. Маринин М. Какие нужны меры по защите отечественного туризма // Туризм: практика, проблемы, перспективы, 1998. № 2. С. 12.

2. См.: Азар В. Туротрасли – самостоятельный орган управления // Российская туристская газета. 1999. 26 сент.–3 окт. № 24. С. 2.

3. См.: Аринцев Ю. Н. Как сделать туризм в России доходным // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 1998. № 3. С. 2.

4. См.: Попов А. В Москве будет еще один национальный туристский клуб // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 1998. № 10. С. 11.

5. Российский турбизнес на вираже истории // Туристский бизнес. 1999. № 12. С. 12.

6. См.: Азар В. Указ ст. С. 2.

7. Там же. С. 4.

8. См.: Туристская Деловая Газета. 2002. Июль-август. № 7/8. С. 2.

9. См.: Закон РФ «О плате на землю» от 11 октября 1991 года; Закон РФ «О налоге на добавленную стоимость» от 6 декабря 1991 года; Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 года; Закон РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 года и др.

10. См.: Закон РФ «О государственной границе» от 1 апреля 1993 года; «Правила пребывания иностранных граждан в СССР от 26 апреля 1991 года»; Указ Президен-та РФ от 19 ноября 1991 года «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР».

11. Указ Президента РФ от 25.04.94 года № 813 «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма». «Туризма: обзор материалов (ТОМ)». Вып. 3. «Указы Президента РФ и Постановлени Правительства Российской Федерации о туризме». М.: Бюро информации по туризму ОН-ЛАЙН, 1996. С. 6.

12. См.: Федеральная целевая Программа «Развитие туризма в Российской Федерации». В кн.: Волошин Н. М. Правовое регулирование туристской деятельности. Прило-жение: Учеб. пос. М., 1997. С. 55–57.

13. Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Феде-рации» от 4 октября 1996 года; № 132 – Ф 3. «Туристское законодательство России». Ч. 1. «Законы Российской Федерации». «Бюро информации по туризму ОН-ЛАЙН». М., 1997. С. 8.

14. Маринин М. России нужен Закон «О развитии туризма» // Туристическая деловая газета. 1999. сентябрь. № 9/67. С. 17.

15. Закон «Об основах…» (Материалы круглого стола) // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 1998. № 3. С. 9.

16. См.: Маринин М. Указ ст. С. 17.

17. См.: Закон РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезде в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 года; Положение ЦБР и ГТК РФ «О порядке вызова физическими лицами из Российской Федерации наличной и иностранной валюты» от 12 января 2002 года.

18. Дворниченко В. Туризм и право глазами историка // Отель. 2001. № 2. С. 66.

19. См. подробнее: Сергеев В. Новый КоАП РФ и турфирмы // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 2002. № 9. С. 28–30.

20. См.: Российская Туристская Газета. 12–25 августа 2002. № 33–34. С. 3.

21. Российский туризм. Вестник Департамента туризм Минэкономразвития РФ. №4 (16) – 2002 // Турбизнес. № 12. 2002. С. 7.

22. См.: Российский туризм // Турбизнес. № 12. 2002. С. 7.